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7.4.3 : Le Programme national de réduction des risques sismiques (NEHRP) - Géosciences


Aperçu

Deux tremblements de terre en 1975 ont fortement influencé la décision d'accroître la participation du gouvernement fédéral aux études sismiques. Le premier était le tremblement de terre de Haicheng, en Chine, en février 1975, qui avait été prédit par les Chinois suffisamment tôt pour réduire considérablement les pertes de vie, bien qu'il n'ait pas été reconnu à l'époque que le tremblement de terre de Haicheng faisait partie d'un essaim de tremblements de terre (voir Chapitre 7). Le second était un tremblement de terre en août 1975, près du barrage d'Oroville, dans les contreforts de la Sierra Nevada, en amont de l'aqueduc de Californie. Ce tremblement de terre, ainsi que les grands tremblements de terre en Chine en 1962, en Grèce en 1966 et en Inde en 1967, qui ont tous causé de grandes pertes en vies humaines, suggèrent que les gens peuvent réellement provoquer des tremblements de terre en manipulant le niveau d'eau des réservoirs et par le pompage artificiel. de fluides dans les forages pour l'élimination des eaux usées ou pour une meilleure récupération du pétrole. Le tremblement de terre d'Oroville a finalement mis fin à l'idée que les tremblements de terre sont des actes de Dieu dans lesquels les humains ne jouent aucun rôle. Le grand public et, en fait, de nombreuses personnes dans la communauté scientifique en sont venus à croire que les tremblements de terre pouvaient être prédits et, en comprenant les pressions de fluide accompagnant le remplissage des réservoirs et le pompage de fluides dans ou depuis les puits, pourraient même être contrôlés.

Plusieurs géophysiciens de l'USGS ont entrepris un projet de remise à niveau des balises routières dans tout le sud de la Californie, y compris les autoroutes traversant la faille de San Andreas. Ces études ont suggéré que la région de Palmdale, dans le désert de Mojave près de la faille de San Andreas, subissait un soulèvement rapide. Cette partie de la faille, rompue pour la dernière fois en 1857, était-elle sur le point de se rompre à nouveau ? Le « Palmdale Bulge » a été porté à l'attention de Frank Press, le conseiller scientifique présidentiel du président Gerald Ford. Cela a entraîné une appropriation spéciale à l'USGS pour étudier le Palmdale Bulge et a ouvert la porte à un rôle plus important de l'USGS dans les études sur les tremblements de terre. L'USGS, à son tour, a fourni des fonds de recherche aux scientifiques universitaires, dont moi-même, pour participer à cette étude, élargissant ainsi le bassin de talents en recherche sur les tremblements de terre à l'échelle nationale.

La bataille entre le Coast and Geodetic Survey et l'USGS pour le contrôle des dollars fédéraux de recherche a pris fin après que le Geodetic Survey a été repris par la National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA). La première priorité de la NOAA était la mer, et les coupes budgétaires ont conduit la NOAA à abandonner le combat en faveur de l'USGS.

Cela a conduit à l'adoption de la loi de 1977 sur la réduction des risques de tremblement de terre (loi publique 95-124), qui a ordonné au président d'établir un programme national de réduction des risques de tremblement de terre (NEHRP, prononcé "Neehurp"). Parmi les objectifs inscrits dans la loi figuraient

  1. la modernisation des bâtiments existants, en particulier les installations critiques telles que les centrales nucléaires, les barrages, les hôpitaux, les écoles, les services publics et les bâtiments à forte densité d'occupation ;
  2. concevoir un système de prévision des tremblements de terre et d'identification, d'évaluation et de caractérisation des risques sismiques ;
  3. l'amélioration des codes du bâtiment et l'élaboration de politiques d'aménagement du territoire pour tenir compte du risque sismique ;
  4. la diffusion d'alertes en cas de tremblement de terre et l'organisation de services d'urgence après un tremblement de terre ;
  5. éduquer le public, y compris les autorités nationales et locales, sur la menace sismique, y compris l'identification des emplacements et des bâtiments particulièrement sensibles aux tremblements de terre ;
  6. concentrer les connaissances scientifiques et techniques existantes pour atténuer les risques sismiques et tenir compte des implications sociales, économiques, juridiques et politiques de la prévision des tremblements de terre ; et
  7. développer la recherche fondamentale et appliquée conduisant à une meilleure compréhension du contrôle ou de la modification des séismes.

L'objectif (6) contient un mot, atténuer, qui pourrait ne pas être familier à beaucoup, mais qui apparaît si souvent dans les déclarations publiques ainsi que dans la législation qu'une définition devrait être présentée ici. Atténuer signifie modérer, rendre plus doux ou moins sévère. Le programme sismique n'a donc pas pour mission d'éliminer la menace sismique, mais plutôt de modérer le problème – une distinction importante.

Ironiquement, trois des principaux arguments en faveur de l'établissement du NEHRP ne se sont pas avérés être des pistes d'investigation intéressantes. Comme nous l'avons vu au chapitre 7, la prévision des séismes est aussi loin d'être réalisée aujourd'hui qu'elle l'était en 1977. Le contrôle des séismes n'est plus pris au sérieux, comme nous le verrons plus loin. Enfin, le Palmdale Bulge a été réanalysé et il a été constaté que la majeure partie du signal de soulèvement était un artefact d'erreur de levé. Des recherches ultérieures utilisant une géodésie spatiale beaucoup plus sophistiquée n'ont pas confirmé l'existence d'un renflement.

Bien que la loi de 1977 inclue plusieurs objectifs non liés à la recherche tels que l'éducation du public et l'amélioration des codes du bâtiment, la législation visait principalement la recherche. Le projet de loi autorisait de nouveaux crédits à deux agences, l'USGS et la National Science Foundation, pour mener ou financer des recherches liées aux tremblements de terre par le biais de subventions et de contrats avec des universités et d'autres organisations non gouvernementales. La législation n'indiquait pas comment les objectifs non liés à la recherche devaient être mis en œuvre. Au lieu de cela, le président a été chargé d'élaborer un plan de mise en œuvre. De plus, la législation ne sut pas clairement quelle agence était responsable.

Le plan de mise en œuvre du président, envoyé au Congrès en 1978, confiait une grande partie de la responsabilité de la mise en œuvre de la loi publique 95-124 à une agence chef de file, mais, comme dans la loi elle-même, l'agence chef de file n'était pas spécifiée. Un groupe de travail multi-organismes s'est vu confier la responsabilité d'élaborer des normes de conception pour les projets fédéraux. L'année suivante, le décret exécutif 12148, daté du 20 juillet 1979, a désigné l'Agence fédérale de gestion des urgences (FEMA) nouvellement créée comme agence principale. Cette décision a été incluse en 1980 dans la première loi de réautorisation du programme antisismique. Cette législation comprenait une quatrième agence, le National Bureau of Standards, plus tard rebaptisé National Institute of Standards and Technology (NIST), en tant que partie intégrante, bien que petite, du NEHRP. Le ministère du Commerce était autrefois le seul organisme fédéral mandaté pour étudier les tremblements de terre, mais dans le cadre du NEHRP, le NIST était la seule partie du ministère du Commerce à conserver son mandat fédéral, et son rôle à l'époque était relativement petit. Cependant, le NIST est désormais l'agence principale du NEHRP, avec un budget accru accompagné de responsabilités accrues.

Le NEHRP a été réautorisé cinq fois de plus sans changement significatif dans la portée du programme. Mais en 1990, il était clair que le Congrès avait l'intention d'apporter quelques changements. Au cours des années 1980, il est devenu évident que l'objectif de la prévision des tremblements de terre n'allait pas être atteint dans un avenir immédiat, comme décrit au chapitre 7. Le tremblement de terre de Whittier Narrows de 1987 a frappé Los Angeles et le tremblement de terre de Loma Prieta de 1989 a frappé la région de la baie de San Francisco. ; ni l'un ni l'autre n'avait été prévu. En outre, comme indiqué dans le rapport du Sénat accompagnant le projet de loi de réautorisation de 1990, l'application des résultats de la recherche du NEHRP à la préparation aux séismes a été considérée comme lente et inadéquate. Les efforts des quatre agences ont été perçus comme non coordonnés et non ciblés. Enfin, l'objectif de lutte contre les tremblements de terre a été critiqué comme irréaliste et irréalisable dans un avenir proche.

Un exercice mental illustre les problèmes auxquels est confronté l'objectif de lutte contre les tremblements de terre. Une expérience en 1969 avait montré que de petits tremblements de terre dans un champ pétrolifère à Rangely, dans le Colorado, pouvaient être activés et désactivés en augmentant la quantité d'eau injectée ou retirée du champ pétrolifère. Lorsque l'eau a été retirée, l'activité sismique a diminué. La pression d'eau ajoutée le long des failles existantes dans le champ pétrolifère a augmenté la pression des fluides dans les zones de failles et les a déplacées, produisant de petits tremblements de terre. Comme dans le cas du remplissage du réservoir derrière le barrage d'Oroville, il a été démontré que l'activité humaine avait un effet sur les tremblements de terre.

La suggestion a alors été faite : cela pourrait-il être fait à plus grande échelle au niveau d'une faille majeure, où les résultats pourraient atténuer l'aléa sismique ? Concrètement, cela pourrait-il être fait pour la faille de San Andreas ? L'idée était simple : forer plusieurs forages très profonds le long de la zone de rupture peu peuplée de 1857 de la faille de San Andreas en Californie centrale et injecter de l'eau, fragilisant ainsi la faille. L'idée était d'affaiblir suffisamment la faille pour déclencher un tremblement de terre plus petit de, disons, M 6,5 à M 7 plutôt que d'attendre un autre tremblement de terre aussi important que la rupture de 1857, qui était de M 7,9. Le tremblement de terre plus petit, ou une série de tremblements de terre plus petits, causerait beaucoup moins de dégâts qu'une répétition du tremblement de terre de 1857. Ce serait l'équivalent sismique d'un brûlage contrôlé pour atténuer les risques d'incendies de forêt.

Il y a deux problèmes avec cette idée. Premièrement, le coût du forage des trous pour l'injection d'eau serait exorbitant : plusieurs millions de dollars pour injecter de l'eau suffisamment profondément pour avoir une influence sur la source du tremblement de terre à dix milles ou plus sous la surface. Deuxièmement, quelles seraient les implications juridiques d'un tremblement de terre déclenché ? Quel est le recours juridique pour une personne dont la maison ou l'entreprise est gravement endommagée lors d'un séisme déclenché de M 7 par opposition au prochain séisme de M 7,9, qui n'aurait peut-être pas frappé de son vivant ? Qu'en est-il de la possibilité que des personnes soient tuées pendant le plus petit événement ? Des questions telles que celles-ci ont conduit à la conclusion que le contrôle des tremblements de terre n'était pas réalisable dans un avenir proche, du moins pas en injectant des fluides dans une zone de faille active majeure. Revenons à l'analogie avec les incendies de forêt : un brûlage contrôlé au printemps 2000 est devenu incontrôlable et a causé de graves dommages à la ville de Los Alamos, au Nouveau-Mexique. Les retombées juridiques de cela étaient, et sont, qui donnent à réfléchir.

Le projet de loi de réautorisation de 1990 adopté par le Congrès a éliminé certaines références à la prévision et au contrôle des tremblements de terre, et a élargi les efforts d'éducation du public et de recherche sur les bouées de sauvetage, l'assurance contre les tremblements de terre et la politique d'utilisation des terres. Il a marqué le début du passage d'un programme à prédominance de recherche à un programme plus large comprenant la mise en œuvre et la sensibilisation. Le rôle de la FEMA en tant qu'agence principale a été clarifié, y compris la présentation des budgets des programmes, des rapports au Congrès, un programme d'éducation et des subventions globales aux États. Les nouveaux bâtiments fédéraux devaient avoir des règlements sur la sécurité sismique, et des normes sismiques ont été établies pour les bâtiments fédéraux existants.

Le montant alloué au NEHRP était inférieur à 60 millions de dollars au cours de l'exercice 1978 et d'environ 100 millions de dollars au cours de l'exercice 1994. En termes de dollars constants de 1978, le programme a reçu moins d'argent en 1994 qu'à son démarrage en 1978. Ce problème s'est poursuivi jusqu'à nos jours, exacerbé par les conflits politiques au Congrès sur la dette nationale, auxquels l'une des réponses a été le séquestre budgétaire. De plus, il y avait généralement une disparité entre le montant autorisé et le montant en fait approprié par le Congrès. Cette disparité était la plus grande au cours des exercices 1979 et 1980, et de nouveau au cours des exercices 1992 et 1993, et se poursuit jusqu'à nos jours. L'effet des tremblements de terre individuels était apparent. Le seul coup de pouce en dollars constants est survenu en 1990 après le tremblement de terre de Loma Prieta « World Series » dans la région de la baie de San Francisco, et la seule fois au cours des dix dernières années où les crédits étaient les mêmes que l'autorisation, c'était après le tremblement de terre de Northridge de 1994. d'autre part, le tremblement de terre de Landers, qui a frappé une zone peu peuplée dans le désert de Mojave en Californie en 1992, n'a eu aucun impact sur le financement, même s'il était plus important que le tremblement de terre de Loma Prieta ou le tremblement de terre de Northridge.

La leçon ici est que les politiciens réagissent à une crise immédiate, mais ils ont la mémoire courte pour résoudre le problème à long terme, en particulier après que le dernier tremblement de terre s'estompe dans la mémoire. C'est encore une différence dans la perception du temps, comme discuté au chapitre 1. Pour un scientifique de la Terre, les séismes californiens de 1987, 1989, 1992, 1994, 1999 et 2003 et le séisme de Nisqually de 2001 font partie d'un continuum, une réponse au mouvement lent mais inexorable des plaques tectoniques. Pour un agent public, et en fait pour le grand public, chaque tremblement de terre est une calamité instantanée qui doit être traitée à court terme, sans considération sérieuse pour quand et où le prochain tremblement de terre se produira.

Nous considérons maintenant le rôle des agences fédérales individuelles, d'abord celles qui font officiellement partie du NEHRP, puis d'autres agences qui jouent un rôle important dans la recherche sur les tremblements de terre mais ne font pas officiellement partie du NEHRP.


Une histoire des activités d'atténuation des tremblements de terre

La FEMA a récemment publié une mise à jour du tableau de bord des données du programme de subventions d'aide de l'État : un historique des activités d'atténuation pour donner un aperçu de la façon dont l'argent des subventions est dépensé. Les projets détaillés ici soutiennent les activités locales de sécurité, d'atténuation et de résilience aux séismes. Ce programme de subventions fait partie du programme national de réduction des risques de tremblement de terre de la FEMA (FEMA NEHRP).

Le programme de subventions d'aide de l'État met à disposition des fonds sous forme de subventions annuelles non compétitives pour les États et territoires individuels et sous forme de subventions compétitives aux organisations à but non lucratif et aux établissements d'enseignement supérieur. Les subventions soutiennent la mise en place de programmes de réduction des risques sismiques et la mise en œuvre d'activités de sécurité, d'atténuation et de résilience aux tremblements de terre aux niveaux régional, étatique ou territorial et local.


Voir la vidéo: Le risque sismique (Octobre 2021).